Gekrenkt narcisme

Ter opfrissing van het geheugen even wat feitelijke achtergrondinformatie. Metze aanvaardde in 2006 een opdracht van Rijkswaterstaat om een boek over het veranderingsproces aldaar te schrijven. Opdrachtgever was Directeur-Generaal Bert Keijts, overheidsmanager van het jaar in 2008. De tekst die Metze afleverde, viel bepaald niet in goede aarde en Rijkswaterstaat wilde het zo niet gepubliceerd zien. Uiteindelijk leidt dat tot een rechtszaak, die door Rijkswaterstaat werd gewonnen. Metze mocht zijn boek om contractuele redenen niet in eigen beheer uitbrengen. Mede naar aanleiding van kritische artikelen in de media en kamervragen besloot Minister Eurlings aan het einde van het afgelopen jaar dat het boek wél mocht worden uitgegeven. Daarmee maakte hij - waarschijnlijk onbedoeld - de cirkel weer rond: want het ingrijpende veranderingsproces was in 2004 juist gestart met het oogmerk om de politiek op afstand te houden. Ruim een half decennium later zijn de oorspronkelijke verhoudingen weer hersteld en moet de trotse top van Rijkswaterstaat knarsetandend toezien hoe de vuile was wordt buiten gehangen.

Voordat ik nader inga op de vraag of alle ophef al dan niet terecht was, wil ik eerst even op het veranderproces zelf ingaan. Wij moeten dan teruggaan naar de beginjaren van dit decennium, toen Rijkswaterstaat onder forse externe druk stond. Hoewel bouwer en beheerder van onze dijken en zeeweringen, spoorbruggen en sluizen, waterwegen en snelwegen ook in voorgaande jaren regelmatig was bekritiseerd als ‘te machtig’, ‘te eigengereid’ en ‘te veel verslingerd aan het uitgeven van belastinggeld’, overheersten doorgaans toch de gevoelens van trots die betrekking had op grootse projecten als de Zuiderzee- en Deltawerken. Als gevolg van de bouwfraudeaffaire en miljardenoverschrijdingen bij de aanleg van de Betuweroute en van de Hogesnelheidslijn Zuid was in politieke kring evenwel twijfel gerezen over de deskundigheid en betrouwbaarheid van het door meer dan twaalfduizend medewerkers bemande ingenieursbolwerk. Om eventuele politieke ingrepen voor te zijn, besloot de top van Rijkswaterstaat bij monde van de in 2003 als Directeur-Generaal aangetreden Bert Keijts tot een vlucht naar voren: de hele organisatie ging in de steigers, werd opgeschud en gekneed, herschikt en herschoven - dit alles met het doel het inwendig versnipperde en verkokerde bolwerk te slechten, het te ontdoen van zijn technocratische cultuur en het om te bouwen tot een efficiënt, bedrijfsmatig en publieksgericht bedrijf.

Om dit doel te bereiken, moest allereerst de bestaande machtsstructuur worden doorbroken. Rijkswaterstaat werd tot dan toe geregeerd door zeventien zogeheten ‘HID’s’ (Hoofd Ingenieur Directeur) die heer en meester waren in hun eigen koninkrijkjes. Dit machtsblok - door Metze consequent omschreven als ‘de heren zeventien’ - moest plaatsmaken voor een uit drie mannen bestaand topbestuur. Naast de reeds genoemde Bert Keijts (‘De Jan Timmer van Rijkswaterstaat’) waren dat de ietwat dromerige en analytisch ingestelde Luc Kohsiek (‘De professor’) en de nogal botte en confronterende Chief Financial Officer Ab Lambarts (‘De generaal’). Hoewel geen formele rol bekledend, had zich bij dit drietal nog een vierde man gemanoeuvreerd, te weten extern adviseur Salem Samhoud (‘De vierde man’). Als een eigentijdse en Hollandse vertolking van de rol van Raspoetin fungeerde Samhoud wisselend als ideeënleverancier, begripvolle coach, lastpak en ophitser van het leidende trio. Het driemanschap zou orde op zaken stellen, de macht van lagere echelons inperken en de organisatie afslanken. De basis voor deze ‘operatie’ was een moeizaam in elkaar gedraaid ‘Ondernemingsplan’. Dit ‘plan’ ging behalve over inkrimping en reorganisatie ook over professionalisering van het management, een nieuwe financieel-administratieve bedrijfsvoering en over de noodzaak van cultuurverandering. Met dit laatste werd vooral gedoeld op het doorbreken van de bestaande cultuur van vriendelijkheid, omzichtigheid en vooral veel overleg in de richting van een meer confronterende, daadkrachtige en publieksgerichte gedragsstijl.

Over het precieze verloop van het sterk topdown ingezette veranderproces zal ik hier niet uitweiden en verwijs ik naar het als een trein lezende boek. Wel wil ik op basis van het door Metze aangereikte materiaal een aantal in het oog springende conclusies trekken:

- De inhoudelijke en strategische onderbouwing van het veranderproces was te allen tijde uiterst beperkt. Bij de start van het proces ontbak het aan een gedegen inhoudelijke analyse van de bestaande situatie. Al dan niet reële problemen werden vanuit het oogpunt van het creëren van een ‘sense of urgency’ erger voorgesteld dan zij feitelijk waren: zo werd bij aanvang van het proces veelvuldig melding gemaakt dat de organisatie financieel ‘out of control’ zou zijn. Later bleek dat ernstig mee te vallen en bleken budgetoverschrijdingen dan wel onderbenutting van gelden onder de nieuwe omstandigheden evenzeer voor te voorkomen. Nog een ander voorbeeld: ter onderbouwing van het Ondernemingsplan waren een aantal groei- en krimpscenario´s ontwikkeld. Opmerkelijk is dat daarover nooit een serieuze discussie heeft plaatsgevonden, maar dat de bestuurlijke top meteen koos voor de variant waarbij de bestaande structuren, rayons en projectorganisaties overeind konden blijven. Ook de theoretische onderbouwing was bepaald niet sterk te noemen. Verder dan een aantal modieuze, aan het Angelsaksische gedachtegoed ontleende denkbeelden en modellen van enkele Harvard-professoren kwamen adviseurs en bestuurders niet. Reflectie en bewijsvoering waren niet de sterkste kanten van het veranderproces. Dat werd vooral gedreven door wil, macht en emotie.

- Dit leidt dan tot mijn tweede conclusie: het relaas zoals Metze dat ons voorschotelt, is doorspekt van sterk ego- en wilgedreven mannen die er stellig in geloofden dat zij de goede dingen deden. Als ging het om het winnen van een heilige oorlog werden nieuw aangetrokken, in moderne bedrijfsvoering geschoolde ambtenaren tot een heus leger samengesmeed dat als een soort vooruitgeschoven post voor de CFO moest fungeren.’Wij waren binnengehaald als paradepaardjes en zo gedroegen wij ons ook: als uitverkorenen’, zo omschrijft één van de betrokkenen de toenmalige sfeer. De combinatie van wilskracht (‘doorpakken’) en arrogantie (‘wie niet meedoet, moet het nu zeggen, want die kan gaan’) leidde niet alleen tot het nodige verzet bij lagere managementniveau´s maar ook tot tal van onbedoelde effecten. Zo verliep de uitstroom van medewerkers niet alleen sneller maar ook massaler dan was voorzien. De hieruit resulterende ‘brain drain’ betekende dat op veel plekken tijdelijke en dure krachten moesten worden ingehuurd om de boel draaiende te houden. Ook moest de top bij de uitvoering van haar plannen veelvuldig bakzeil halen, hetgeen het veranderproces een eerder chaotisch dan het beoogde gestroomlijnde aanzien gaf. Doordat de neiging tot ‘polderen’ ook bij de topmannen zelf in de genen zat, bleef van de veelvuldig geuite ‘krachttaal’ in de praktijk bar weinig over.

- Geheel conform de dirigistische principes van de gecultiveerde topdown aanpak, had het leidende trio vanaf het begin afgezien van de vorming van een projectorganisatie. Alleen zijzelf waren in staat om het veranderproces tot een goed einde te brengen, zo dachten ze. Dat bleek een ernstige misvatting te zijn. Niet alleen bezweken de topbestuurders na verloop van tijd bijkans onder de last van de vele problemen en vraagstukken die de in gang gezette veranderingen oproepen maar op een gegeven moment was de chaos zo groot dat noch de bestuurders noch de adviseur enig zicht hadden op wat er gaande was. Daarnaast kwam ook de evenwichtigheid van het ‘Ondernemingsplan’ in gevaar. Reorganisatie en introductie van nieuwe methoden van bedrijfsvoering vergden zoveel aandacht dat de meer ‘zachte’ aspecten van het veranderproces (professionalisering, aantrekken van nieuw personeel en cultuurverandering) gaandeweg steeds verder in het nauw kwamen.

- Het ‘Angelsaksische’ karakter van het veranderproces botste niet alleen veelvuldig met de ‘Rijnlandse’ cultuur van de organisatie en leidde zodoende tot veel conflicten, wrijvingen, energieverlies en regelrechte chaos, het leidde ook tot een stelselmatige overschatting van de eigen managementprestaties. Getrouw aan het adagium ‘meten is weten’ werden tijdens het proces allerlei meetinstrumenten ontworpen (zoals een ‘belevingsmonitor’), en er werden veelvuldig evaluaties uitgevoerd. Hoewel de cijfers zeker niet eenduidig positief waren - ‘een beursgenoteerde onderneming met deze cijfers was ongetwijfeld door beleggers gestraft met een koersdaling’, zo noteert Metze koeltjes - werden ze door de top wel als uitermate gunstig gepresenteerd. Voor mensen die het bekende citaat van Mark Twain kennen - ‘er zijn leugens, verdomde leugens en statistieken’ - zal het niet vreemd zijn dat bij die presentatie de nodige selectiviteit en ook enige manipulatie van cijfers om de hoek kwam kijken.

Al met al verliep het proces veel minder voorspoedig, en bij tijd en wijle zelfs ronduit chaotisch, dan de betrokken bestuurders en hun adviseur ons willen doen geloven. Maar rechtvaardigt dit het feit dat de top van Rijkswaterstaat als door een adder gestoken reageerde na het lezen van het manuscript van Metze? De sleutel tot het antwoord ligt volgens mij in de oorspronkelijke verwachtingen die de opdrachtgevers hadden met dit boek. Als betrokkene bij dit proces, zij het op enige afstand, weet ik dat de oorspronkelijke bedoeling van de opdracht was om het veranderproces als een Hollands succesverhaal neer te zetten. Het moest een prettig leesbaar en vooral positief getint betoog worden waarin de hoofdpersonen nog eens extra in het zonnetje werden gezet. Door zijn kritische opstelling heeft Metze deze feestelijke verwachtingen ernstig verstoord.

De hele ophef rond het boek heeft dus vooral te maken met gekrenkt narcisme van bestuurlijke en adviserende ego’s. Een andere verklaring voor dit aangebrande gedrag is er eigenlijk niet. Metze doet niets anders dan het geven van een chronologisch verslag van de tumultueuze gebeurtenissen bij dit rijksorgaan. Daarbij noteert hij tal van positieve uitkomsten, zoals het opschudden van de bedrijf, het doorbreken van de archaïsche machtsverhoudingen en het realiseren van ietwat publieksvriendelijkere cultuur. Maar zoals Cruijff al wist, ‘heeft ieder voordeel ook zijn nadeel’. Zo ook bij Rijkswaterstaat. Tegenover de positieve kanten van een geforceerde topdown aanpak staan volgens Metze ook tal van negatieve kanten, zoals het massale vertrek van kundige professionals en het verlies aan identiteit van dit eeuwenoude instituut. Dat de bestuurlijke top deze constatering onder het tapijt heeft proberen te vegen, is een kwalijke zaak. Het spoort wel met het beeld dat in het boek wordt geschetst, namelijk dat van een bestuurlijke elite die gaandeweg het contact met realiteit & werkvloer verlies. Wie alleen maar in zijn eigen gelijk gelooft, verliest de verbinding met de realiteit. En wie te veel in de wandelgangen van de macht marcheert, verliest de verbinding met de werkvloer. Waarvan acte in dit boek!